——2011年石油和化工行业重大新闻透视（八）

2010年的“毒豇豆”事件引发了人们对“餐桌隐患”的关注，农药安全问题及其背后的行业监管困境随之成为业界讨论的热点。其实，与农药行业发展息息相关的不仅仅是食品安全。高效绿色产品的研发普及、井然有序的经营市场、畅通运行的监管体制等，不但是关系到农药产业健康成长的重要环节，更是关系到我国农业发展、粮食安全和环境保护的重要问题。2011年，农药行业监管动作连连，涉及研发、生产、销售、服务等诸多环节的政策法规开始对农药行业管理重拳出击：

　　4月22日，海南省通过了《海南省农药批发零售经营许可管理办法（试行）》，大幅提高了农药批发零售的准入门槛，并对违反规定者加大处罚力度。

　　7月5日，农业部对外宣布，对现有高毒农药实行分步淘汰和禁用，停止22种高毒农药的新增登记和生产许可，并于2011年底前禁用和淘汰苯线磷等10种替代产品较充足的农药。

　　7月20日，国务院法制办就《农药管理条例》公开征求意见，对《条例》进行修订，主要内容包括：取消临时登记、设立经营许可制度、建立药害鉴定制度等，同时对制假售假的惩处力度明显加大，不仅处罚金额大大提高，情节严重的还将被吊销相应的农药经营许可证、登记证和生产许可证。

　　一连串的行业监管行为表明，我国农药生产经营管理体制正在经历着一场新的变革。“严”，无疑成为这场变革最突出的关键词。

最严农药制度：果蔬大省出重拳
 

　　为了控制农药在使用中的风险，作为农药消费大省的海南在全国率先打出了一记重拳。

　　2011年9月1日，被称为史上最为严格的农药经营管理制度的《海南省农药批发零售经营许可管理办法（试行）》（以下简称《办法》）正式实施。业内人士认为，该《办法》严就严在大幅度提高了准入门槛，并加大了对农药经营中违法行为的处罚力度。

　　据海南省农业厅厅长肖杰介绍，《办法》的最大特点就是对农药的经营实行了最严格的准入制度。按照《办法》的新规定，到2013年，海南省全省只设2～3家农药批发企业，零售企业精减为205家左右。而此前海南省证照齐全的农药批发企业就有337家，零售企业多达1786家。经营企业数量的削减力度之大史无前例。该《办法》还大幅度提高了农药批发企业的准入门槛，原来申请从事农药批发企业的注册资金只需50万元，而新规定将此提高到了1亿元，同时还提出了植保、化工等相关专业技术人员不少于100名、区域配送中心设置的营业场所面积不少于200平方米等严格的硬件要求。

　　在提高门槛的同时，《办法》还加大了处罚力度，对违反本规定生产、运输、储存、销售海南省经济特区禁止使用的农药的，没收违禁农药和违法所得，处10万元以上20万元以下罚款；对农药经营单位，吊销其农药经营许可证和营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从这一系列的标准规定中，海南省政府大力整顿和规范农药经营市场的决心可见一斑。

　　有人认为，2010年初发生在海南省的“毒豇豆”事件是海南省严管措施出台的直接的导火索。实际上，“毒豇豆”事件折射出来的农药经营市场乱象才是《办法》出台的根本原因。

　　海南省是我国的反季节性蔬菜瓜果生产大省，农药使用品种多、数量大，在该省销售的农药有4000多个品种，年用药量2万多吨，年销售额近7亿元。目前，该省证照齐全的农药批发及零售企业有2000多家，农药经营企业存在多散小弱的状况。而正是这样的一种疏于管理的市场状况给不法分子滥用国家已经禁用的高毒农药谋取暴利以可乘之机。“毒豇豆”事件实际上更像是打开了的潘多拉魔盒，将我国农药经营上的种种弊端暴露出来。

　　鉴于这样一种严峻的事实，严管自然也就成为海南省政府整顿农药市场的一把利器。根据《办法》第四条，海南省农业厅制订了《关于海南经济特区禁止生产运输储存销售使用及推荐使用农药品种名录的通告》，在农业部禁止销售、使用16个农药品种的基础上，结合海南省实际，把禁用农药品种增加到52种，禁用农药品种达全国最多。同时，为引导农民安全用好农药，海南省农业厅还针对该省独特的自然环境和气候，将159种高效低毒农药列入海南省推荐使用农药名录，向社会公布。

2011年11月19日，第十一届全国农药交流会在上海召开。 图为海利尔药业集团总裁杨波涛（中）向农业部农药检定所副所长叶纪明（左一）和中国农药工业协会高级顾问、原化工部规划院院长尹仪民（右一）介绍公司的高效低毒农药粉剂。 （王玉东 摄）

国家法规修订：产销经营欲收紧
 

　　与海南省大刀阔斧的做法相比，处于国家层面的农药管理法规《农药管理条例》（以下简称《条例》）的修订就显得纠结了许多。《条例》的修订工作早在2009年就已经启动，但由于牵涉到部门较多，对农药经营方面的意见分歧较大，直到2011年征求意见稿才发布，且新《条例》出台的时间表仍然是个未知数。

　　鉴于农药的特殊性，我国的农药生产经营实行的是准入制度。早在1997年5月8日，国务院首次颁布了《农药管理条例》，依法对农药登记、生产、经营及使用进行全面规范。《条例》规定只有生产企业和农资公司才能从事农药的生产经营活动。这标志着我国农药管理走上法制化的轨道。《条例》的实行对促进我国农药产业健康发展、保障农产品质量安全发挥了重要作用。

　　进入21世纪，随着经济社会环境的变化，为了促进农药行业的市场化发展，2001年国务院对《条例》进行了修改，将农药的经营单位扩大到了供销合作社的农业生产资料经营单位；植物保护站；土壤肥料站；农业、林业技术推广机构；森林病虫害防治机构；农药生产企业以及国务院规定的其他经营单位。“这基本上就等于全部开放了农药的经营市场。”
　　当时，这样做在一定程度上促进了农药行业的发展。但近年来，开放的市场所带来的弊端逐渐显露，农药残留、违规使用农药导致的非正常死亡等事件频发，农药的经营许可问题重新引起了管理部门的重视。特别是2004年《行政许可法》颁布实施，农药经营取消了许可制度，农药的经营监管手段进一步弱化，上述问题更加突出。因此，对农药生产经营管理进行整顿又一次提上了国家相关部门的日程。

　　据业内人士介绍，早在2009年国务院就开始着手启动《农药管理条例》的修订工作，并委托农业部主持修订稿的起草工作。草稿出来后，遇到了许多分歧，工信部、质检总局、环保部以及企业提出了各自的意见。意见主要集中在：修改稿不是农药管理条例，而是一部登记管理条例，修订稿中80%的内容集中在农药的登记管理和实施细则上。这部分内容本应放在农业部的部门规章中，而不应在管理条例中。由于各有关部门的意见分歧较大，因此两年多过去了，修改草案虽已经过多次讨论和征求意见，但迟迟没有出台。

　　“《条例》的修改是一个复杂的工程。之所以会出现这种局面，主要是由于我国对农药管理采用多部门管理模式造成的。”农药管理涉及多个部门，工信部负责农药生产企业的核准管理，农业部门负责农药的登记、经营和使用监管，质检总局负责农药生产的许可和农药质量标准管理，工商部门负责农药流通监管等。目前获得工信部核准，且获得国家质检总局发放的生产许可证或生产批准证书的有资质从事农药生产的企业有1800多家；而在农业部登记的农药经营单位数量多达2600家。农业部实行的农药行政许可制度只考虑农药产品的基本情况而无需考察生产状况和生产条件，相关单位只要提供产品本身的资料就可以获得登记证。也就是说，目前拥有农药登记证的企业中有些实际上并不具备农药生产的资质。

　　山东省农药检定所所长杨理健表示：“多部门管理体制有齐抓共管的优势，但是不能有效地实现无缝对接，也带来职责不清、相互推诿的问题，所以《条例》修改起来协调难度比较大。新《条例》首先应该做到管理权限划分明晰，并与责任挂钩，实行严格的问责制度和风险承担制度。”

　　除了多头管理，机构改革与变迁也是造成管理弱化的一个主要原因。1998年化学工业部撤销后，农药生产管理工作的主体经历了由石化局到经贸委，到发改委，再到工信部的多次变迁，管理人员也不断变化且人数大幅削减，管理工作弱化使得产业政策零散、不配套、不协调，甚至出现一些不合理的情况，也使企业无所适从。这些都是造成《条例》修改工作纷繁复杂，新规迟迟不能出台的原因。

高毒农药淘汰：开弓没有回头箭
 

　　在2011年的农药经营管理工作中，一项重要内容就是对于高毒农药的淘汰和禁用。去年，除了继续开展高毒农药专项整治行动，农业部联合工信部、环保部、国家工商总局及国家质检总局对高毒农药采取进一步禁限用管理措施，对现有高毒农药实行分步淘汰和禁用，停止22种高毒农药的新增登记和生产许可，并于2011年底前禁用和淘汰苯线磷等10种替代产品较充足的农药，余下12种高毒农药择机启动禁用程序。

　　农业部种植业管理司副司长周普国介绍说，农业部已经会同有关部门组织制定了《高毒农药淘汰和禁用工作方案》，拟分步淘汰和禁用现有高毒农药，提出了停止高毒农药的新增登记和生产许可，撤销高毒农药在蔬菜、水果、茶叶等作物上的登记等措施。

　　据悉，目前，我国生产、使用的高毒农药有22种，全部为杀虫剂，共涉及400多家农药生产企业的900多个登记产品，主要用于防治水稻、棉花等大田作物害虫，以及地下害虫、线虫和储粮害虫。

　　周普国表示，高毒农药管理工作是国务院相关部门一直以来十分重视的重要内容。工商部门深入开展了“红盾护农”行动，质检部门开展了以农药为重点的农资打假行动，农业部门连续开展了高毒农药专项整治、农药登记管理年和农药市场监管年等一系列活动。同时，农业部还要求各省在蔬菜优势区域重点县全面推行高毒农药定点经营，在有效建立和执行高毒农药经营市场准入、持证上岗、专柜销售、购销台账、实名购买、流向记录等制度的基础上，进一步完善和创新监管制度，取得了明显成效。

　　其实早在“十一五”期间，我国就已经开始了高毒农药的淘汰工作。2007年1月1日起，我国已经全面停止生产和使用甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、久效磷和磷胺5种高毒有机磷农药，这5种高毒农药的产量总计20万吨。由于之前行业已经做了充分的准备工作，国家也给予了资金支持，这批高毒农药的淘汰进行得十分顺利。

　　随着人们对农产品质量安全和生态环境安全的要求越来越高，淘汰高毒农药，开发高效、低毒、安全、环境友好的农药品种是我国农药产业发展的大势所趋，也将促进我国农药产业向更加健康的方向发展。一方面，高毒农药的淘汰有力地促进了我国农药产业的结构调整。“十一五”之后，我国通过对一批高效、低毒杀虫剂产品优化生产工艺，高效低残留品种已占95%，“十二五”期间这一比例将进一步上升到97%。另一方面，高毒农药的淘汰和禁用也为高效、低毒、安全的替代产品的推广使用提供了更为广阔的市场空间。

二○一一年十月二十八日，有媒体报道珠海菜农向萝卜喷施禁用的高毒农药。珠海市高新区管委会高度重视，立即组织专责小组到那洲、永丰萝卜田抽取了二十六份萝卜样本进行定性定量检测。十一月一日，检测结果显示，抽取的二十六份样本中，有十一份样本呈阳性，即含有甲拌磷。十一月二日下午，执法部门到现场将查出使用了上述农药的“毒萝卜”进行销毁。图为销毁现场。 （CFP供图）